Rapport de la conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries du 7 janvier 2005

«Convention intercantonale sur la surveillance, l’autorisation et la répartition du bénéfice de loteries et paris exploités sur le plan intercantonal ou sur l’ensemble de la Suisse»

A. Situation de départ

I. Révision de la loi de 1923 sur les loteries

Conformément à l'article 106, alinéa 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 , la législation sur les jeux de hasard et les loteries relève de la compétence de la Confédération. Le législateur a réglementé ce domaine dans deux actes législatifs distincts: la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels, et la loi fédérale du 5 octobre 1929 sur les maisons de jeu. En adoptant la loi fédérale du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu , le législateur fédéral a conservé dans son principe cette séparation. Après l'entrée en vigueur de la loi sur les maisons de jeu, le 1er avril 2000, le Conseil fédéral a décidé de procéder à une révision totale de la loi sur les loteries et les paris professionnels. Les travaux préparatoires ont été confiés le 23 mai 2001 à une commission d'experts provenant pour moitié de la Confédération et pour moitié des cantons. Le 9 décembre 2002, le Département fédéral de justice et police (DFJP) a lancé au nom du Conseil fédéral une procédure de consultation concernant le projet de révision préparé par la commission d'experts. Le 20 août 2003, le Conseil fédéral a pris connaissance du résultat très partagé de la procédure de consultation et a annoncé qu'il ferait des propositions avant fin 2003 quant à l'orientation du contenu de cette révision. Dans sa séance du 9 janvier 2004, la Conférence spécialisée sur le marché des loteries et la loi sur les loteries a décidé de proposer au Conseil fédéral que les cantons comblent volontairement les lacunes de législation en ce domaine au moyen d'une convention intercantonale prévoyant la centralisation de la procédure d'autorisation et de la surveillance des grandes loteries, l'amélioration de la transparence et de la séparation des pouvoirs, le renforcement de la lutte contre la dépendance au jeu et la prévention en la matière. La Conférence devait adopter la convention, à l'intention des cantons, pour janvier 2005. En contrepartie, la Confédération suspendait le projet de révision. Le 19 mai 2004, enfin, le Conseil fédéral a accepté la proposition et a suspendu jusqu'à nouvel ordre les travaux de révision de la loi sur les loteries.

II. Interventions parlementaires concernant la loi sur les loteries.

Le 19 décembre 2003, le conseiller national Alexandre J. Baumann a déposé au Conseil national une initiative parlementaire demandant la modification de la loi sur les loteries. Il demande que les loteries proposées sous forme informatisée soient soumises à un examen ou à une admission par les autorités fédérales. L'initiative a été retirée le 15 décembre 2004.

Le 1er juillet 2004, la Commission des affaires juridiques a déposé une motion demandant au Conseil fédéral d'élaborer un projet de révision de la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels qui comprenne une définition des loteries informatisées ainsi que des mesures pour en réduire le nombre et l'attrait dans les établissements de restauration et d'hôtellerie. Le Conseil national a rejeté la motion, en se référant à la convention intercantonale en préparation.

Le 7 juin 2004, le conseiller national Studer a déposé une initiative parlementaire demandant que la tâche de combler les lacunes de la législation sur les loteries ne soit pas laissée au soin des cantons, mais que la Confédération procède à la révision de la loi sur les loteries. La Commission des affaires juridiques du Conseil national a suspendu en automne 2004 le traitement de cette affaire jusqu'à ce que l'avenir de la convention intercantonale soit connu.

B. Mandat

La Commission sur le marché des loteries et la loi sur les loteries de la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries a confié à un groupe de travail, le 25 février 2004, le mandat de pallier, sur une base librement consentie et par une convention intercantonale, les principales lacunes de l’état actuel des affaires de loteries.

Le groupe de travail a reçu le mandat suivant:

«Le groupe de travail élabore le projet d’une convention intercantonale qui pallie les principales lacunes de l’état actuel des affaires de loteries. Les améliorations suivantes sont concrètement visées:

a) Les procédures d’autorisation pour l’exploitation de loteries et paris sur un plan régional ou sur l’ensemble de la Suisse doivent être concentrées auprès d’une seule instance. Le mandat doit être confié soit à une unité administrative cantonale existante soit à une instance intercantonale à créer.
b) La surveillance sur les entreprises qui exploitent des loteries sur un plan régional ou sur l’ensemble de la Suisse doit être exercée par la même instance ou unité administrative que celle qui octroie les autorisations.
c) L’instance d’autorisation et de surveillance doit être organisée de telle sorte qu’elle dispose des savoir-faire spécifiques et juridiques utiles pour accomplir sa tâche rapidement, ponctuellement et de manière professionnellement irréprochable.
d) Les procédures pour les requêtes en matière d’autorisation et d’éventuelles démarches en rapport avec l’exercice de la surveillance doivent s’accompagner de voies de recours assurant une protection juridique appropriée à des entreprises ou à des tiers.
e) Lors de l’accomplissement de tâches cantonales dans le domaine des loteries, une transparence accrue et une séparation des pouvoirs doivent être instituées. Les bases de cette nouvelle réglementation seront les dispositions correspondantes et largement acceptées du projet de consultation.
f) Des mesures complémentaires en matière de lutte et de prévention contre la dépendance doivent être prévues.

Le groupe de travail doit par ailleurs examiner, en lien avec l’élaboration de la nouvelle convention intercantonale, dans quelle mesure les matières réglées par les conventions intercantonales existantes en matière de loterie peuvent être intégrées à la nouvelle convention et dans quelle mesure des conventions existantes peuvent être abrogées».

Direction et composition du groupe de travail

Ont été élus membres du groupe de travail:

• Cavelti Ulrich, président du Tribunal administratif du canton de St-Gall, juge fédéral à titre subsidiaire (présidence);
• Jacquod Sigismond, chancelier de la République et canton du Jura, Delémont;
• Jeanmonod Alain, Département de l’économie du canton de Vaud, Lausanne;
• Schärer Peter, Direction des affaires sociales et de la sécurité du canton de Zurich, Zurich;
• Stanga Giorgio, administrateur du Fonds de la loterie intercantonale et du Sport-Toto, Bellinzone;
• Zehnder Vital, secrétaire de la Conférence des gouvernements de Suisse centrale, Stans.

Procès-verbaux et secrétariat:

• Schärer Peter

C. Contrats entre les cantons; prémisses et limites [1]

I. Généralités

Le fédéralisme coopératif a pour but de régler les tâches complexes de la chose publique par la coordination et la coopération. Il sert à une collaboration efficace entre les états membres. Selon l’article 48, alinéa 1 de la Constitution fédérale[2], les cantons peuvent conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes. Ils peuvent notamment assumer en commun des tâches d’intérêt régional. Les accords entre cantons sont des conventions de droit public, que deux ou plusieurs cantons concluent sur un objet appartenant à leur domaine de compétence. Des conventions peuvent ainsi être signées sur toutes les questions qui relèvent de la compétence des cantons. De telles conventions peuvent être de nature contractuelle ou législative ou contenir des éléments des deux catégories. Les conventions de nature législative sont applicables directement (c’est-à-dire qu’elles habilitent et engagent directement les cantons impliqués) ou indirectement (elles n’obligent les cantons concernés qu’à adapter leur droit interne aux dispositions de la convention). Les conventions de nature législative passées entre les cantons servent en particulier à mettre en place une harmonisation du droit pour l’ensemble de la Suisse, excluant le législateur fédéral. Un autre but des conventions entre cantons consiste en la création d’organisations et d’institutions communes. Ainsi un organe intercantonal peut être institué pour l’exécution d’une convention. Des conventions entre cantons doivent être portées à la connaissance de la Confédération (art. 48, al. 3 Cst.). L’assujettissement à une approbation n’est plus prescrit par la nouvelle Constitution fédérale. Ce n’est que si le Conseil fédéral ou un canton élève une réclamation qu’une approbation par l’Assemblée fédérale doit intervenir (art. 172, al. 3 et art. 186, al. 3 Cst.).

II. Convention entre cantons sur les loteries

1. Base constitutionnelle

Une convention de droit public entre cantons sur une harmonisation du droit en matière de loteries doit s’appuyer sur l’article 48 alinéa 1 Cst. Une telle convention contient aussi bien des éléments législatifs (par exemple, la création d’une instance d’autorisation unique, les critères de publication de l’attribution des moyens financiers, etc.) que des points contractuels (financement de l’organisation). Elle crée simultanément des organisations et institutions communes.
 

2. Limites d’une convention entre cantons sur les loteries

a) Respect de l’ordre de compétence constitutionnel

Selon l’art. 106 al. 1 Cst., la législation sur les jeux de hasard et les loteries relève de la Confédération. Les jeux de hasard comprennent toutes les possibilités de jeu pour lesquelles, moyennant un enjeu, un gain en argent ou un autre avantage matériel est envisagé et qui dépendent totalement ou partiellement du hasard. Les loteries sont une sous-catégorie de jeux de hasard qui se distinguent par la caractéristique particulière d’un système mis en place par l’organisateur de loteries, excluant le risque du jeu en soi. L’interdiction des loteries ne s’étend pas à celles qui sont organisées lors d’une réunion récréative, dont les lots ne consistent pas en espèces et pour lesquelles l’émission et le tirage des billets ainsi que la délivrance des lots sont en corrélation directe avec la réunion récréative (tombolas). Ces loteries relèvent exclusivement de la législation cantonale qui peut les admettre, les restreindre ou les interdire (art. 2 de la loi fédérale du 8 juin 1923[3]sur les loteries et les paris professionnels ). Sont également exceptées les loteries servant à des fins d’utilité publique ou de bienfaisance et les emprunts à prime unique pour autant que l’organisation et l’exploitation en soient permises (art. 3 LL). Les loteries visant un but d’utilité publique selon le droit fédéral (art. 5 ss LL) relèvent d’une autorisation cantonale (art. 5, al. 1 LL), le canton pouvant réglementer de façon plus détaillée les opérations de loteries (art. 15, al. 2 LL). Les cantons sont aussi en droit de soumettre les loteries d’utilité publique ou de bienfaisance à des restrictions plus sévères que ne le fait le droit fédéral ou de les interdire complètement (art. 16 LL).

Selon les articles 3 et 42 Cst., la délimitation d’une compétence fédérale signifie en principe l’exclusion des cantons. Les dispositions citées de la Loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels attestent néanmoins que la Confédération n’a pas édicté de réglementation définitive, mais a expressément habilité les cantons à promulguer des dispositions complémentaires ou limitatives dans certains domaines touchant aux loteries. Dans ces domaines formellement cités dans la loi fédérale, les cantons sont compétents pour édicter une réglementation de droit cantonal, soit isolément soit également habilités, selon l’article 48, alinéa 1 Cst., à élaborer des réglementations communes par des conventions de droit public. Toutefois, ces dispositions intercantonales doivent non seulement ne pas contrevenir au contenu de la loi sur les loteries, mais encore, selon l’article 48, alinéa 3 Cst., ne pas être contraires aux intérêts de la Confédération. Cette disposition concrétise le principe de respect confédéral (art. 44 Cst.).
 
b) Pas d’incompatibilité avec le droit d’autres cantons

L’article 48, alinéa 3 Cst. exige aussi, à côté du respect du droit et des intérêts de la Confédération, que les conventions n’aillent pas à l’encontre du droit d’autres cantons. Si l’ensemble des cantons concluent entre eux une convention de droit public sur les loteries, cette disposition perd sa signification.
 
c) Pas de transgression des règles démocratiques

Des compétences pour légiférer ne peuvent être octroyées à des organes intercantonaux que dans une mesure limitée en raison de l’absence d’une légitimation démocratique (voir article 51 Cst.). En outre, il serait inadmissible de confier des secteurs entiers de l’administration, avec des pouvoirs importants en matière de réglementation et de décision, à des organes intercantonaux. Le transfert à une institution intercantonale des fonctions d’autorisation et de surveillance sur les loteries exploitées en commun ne viole cependant pas les règles démocratiques constitutionnelles, puisqu’il ne s’agit que de la transmission de fonctions et de compétences décisionnelles limitées, dans un domaine clairement structuré.
 
d) Relation avec la Convention intercantonale sur l'organisation commune des loteries (IKV) et la Convention relative à la Loterie de la Suisse Romande

Les cantons alémaniques (sans Berne) et le canton du Tessin ont conclu le 26 mai 1937 la Convention intercantonale sur l'organisation commune des loteries (en bref: IKV)[4]. Par cette convention, à laquelle le canton de Berne adhère aussi depuis 2003, les cantons s’engagent à octroyer à la Loterie intercantonale (aujourd’hui Swisslos), pour les loteries émises par celle-ci, l’autorisation de les émettre et de les exploiter au sens des articles 5 à 13 LL et de les exploiter au sens de l’article 14 LL (art. 2 IKV). La convention ne se rapporte qu’aux grandes loteries, c’est-à-dire à des organisations de loteries avec plan de tirage, dont la dimension se réfère au nombre d’habitants du canton d’émission (art. 8, al. 1 IKV). Des dérogations ne sont possibles qu’avec l’accord des trois quarts de tous les cantons intéressés, qui représentent en même temps trois quarts aussi de la population (art. 10, al. 1 IKV). Les cantons romands se sont associés de même manière dans la Convention relative à la Loterie de la Suisse Romande du 6 février 1985 (en bref: Convention)[5]. En principe, une nouvelle convention de droit public entre cantons peut abroger partiellement des conventions intercantonales précédemment conclues. Dans le cas présent, il faut considérer que tous les cantons n’ont pas adhéré respectivement à l’IKV et à la Convention, alors que la nouvelle convention de droit public sur les loteries touchera l’ensemble des cantons. Comme toutefois cette nouvelle convention ne peut se réaliser que si l’ensemble des cantons l’approuvent, donc aussi les cantons liés par les anciens accords, la nouvelle convention intercantonale peut dans certains cas abroger en partie les anciennes.
 
e) Relation avec le droit cantonal

Le droit intercantonal l’emporte sur le droit cantonal. Si le droit cantonal contrevient à des conventions intercantonales établissant un droit immédiatement applicable, le droit intercantonal abroge le droit cantonal. Ainsi le droit cantonal en contradiction n’est pas considéré comme nul, mais il est suspendu aussi longtemps que la réglementation intercantonale reste en vigueur. En revanche, le droit défini par convention ne l’emporte en règle générale pas sur le droit constitutionnel cantonal parce que les constitutions cantonales sont garanties par la Confédération selon l’article 51, alinéa 2 Cst.

III. Protection juridique

Des conventions de nature essentiellement législative peuvent habiliter et obliger leurs adhérents de la même manière que le droit cantonal. Des conventions intercantonales peuvent prévoir que des instances judiciaires cantonales soient saisies en cas de violation de normes intercantonales ou bien que des commissions de recours indépendantes soient instituées par voie de convention de droit public.

En cas de différend pour violation de conventions intercantonales, les cantons concernés disposent du droit de plainte de droit public contre les autres cantons partenaires de la convention ou contre des organes intercantonaux selon article 83, lettre b de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ)[6]. Pour autant qu’une convention intercantonale habilite ou oblige directement le citoyen, il peut, en cas de violation de la convention intercantonale, saisir le Tribunal fédéral d’une plainte de droit public (plainte en matière de convention selon article 84, alinéa 1 lettre b OJ). En outre, de manière analogue à celle concernant des arrêtés cantonaux, un accord intercantonal peut être contesté devant le Tribunal fédéral, par une plainte de droit public, pour violation de droits constitutionnels du citoyen, selon l'article 84, alinéa 1 lettre a OJ.

IV. Résiliation

La plupart des conventions intercantonales contiennent des dispositions sur leur résiliation. Il est par conséquent judicieux d’insérer une clause de résiliation dans la nouvelle convention. Une telle clause peut prévoir soit une résiliation en tout temps après écoulement d’un délai convenu soit une prolongation automatique pour un temps donné si aucune résiliation n’intervient. Si la clause de résiliation fait défaut, les conventions qui contiennent une réglementation de droit général abstrait peuvent être dénoncées en tout temps selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, alors qu’un droit de retrait unilatéral n’est pas accordé pour les conventions de droit commercial. Dans le cas particulier, il faudra décider, après pesée des intérêts, s’il s’agit d’un contenu de droit général ou de droit commercial.

D. Application de la convention

I. Direction politique

L’instance d’octroi d’autorisations à créer selon le mandat doit agir de manière représentative pour les cantons jusqu’à présent compétents. La haute surveillance sur les loteries et paris intercantonaux doit néanmoins rester auprès des cantons. Le rôle de l’organe de direction politique doit revenir à une conférence de conseillers d’Etat de l’ensemble de la Suisse à savoir, pour des raisons pratiques, à la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries. Le droit de décisions fondamentales lui appartiendra: compétence élective et approbation de règlements, de budgets et de comptes.

II. Concentration de l’octroi d’autorisations et de la surveillance auprès d’une seule instance

La loi actuelle sur les loteries prévoit qu’une loterie exploitée dans plusieurs cantons nécessite une autorisation de tous les cantons concernés. Dans la pratique, cela a conduit à ce qu’un canton assume la responsabilité des opérations, examine les requêtes pour des loteries par suppléance des autres cantons et délivre l’autorisation d’émission. Les autres cantons, s’appuyant sur cette autorisation d’émission, autorisent l’exploitation de la loterie sur leur territoire cantonal. Pour les loteries et paris intercantonaux ou touchant à l’ensemble de la Suisse, la présente convention introduit la base légale d’une procédure simplifiée auprès d’une seule instance. Cette nouvelle instance garantit une application uniforme du droit sur les loteries et facilite la surveillance sur les entreprises de loterie et de paris et sur leurs activités. En même temps, la convention pallie la séparation des pouvoirs, insuffisante dans plusieurs cantons, entre autorité d’octroi des autorisations, instance de répartition des bénéfices et représentation dans les entreprises de loteries et de paris.

Deux différentes entreprises régionales de loteries et de paris existent aujourd’hui, la Loterie Romande et Swisslos. Dans un avenir proche, peu de changements sont attendus dans cette structure bicéphale. Le groupe de travail s’est par conséquent demandé si deux instances régionales d’octroi d’autorisations et de surveillance devaient éventuellement être instituées au sein d’une commission des loteries et paris pour l’ensemble de la Suisse, pour que les particularités régionales continuent d’être prises en considération. La création de sous-commissions régionales aurait toutefois non seulement compliqué le travail et les procédures, mais encore compromis l’application uniforme des nouvelles normes juridiques. Le groupe de travail a par conséquent renoncé à instituer des sous-commissions régionales pour le territoire de la Loterie Romande et celui de SWISSLOS.

III. Compétences cantonales restantes

La nouvelle convention intercantonale ne doit pas conduire à ce que les cantons perdent toute compétence dans le domaine des loteries et paris intercantonaux ou s’étendant à l’ensemble de la Suisse. Les cantons conservent en particulier leur souveraineté sur l’attribution des compétences et la définition des procédures pour la répartition des moyens financiers. Ils devront cependant veiller à ce que la répartition de ces moyens soit transparente et qu’elle intervienne selon des critères uniformes. A cet effet, une adaptation des dispositions légales cantonales sera nécessaire, selon les cantons. Il faudra définir en particulier les compétences, les critères et la publication de l’usage des moyens financiers. La transparence sera atteinte par la création de bases légales cantonales.

Les bénéfices des loteries doivent, selon les articles 3, 5 et suivants LL, être affectés à des buts d’utilité publique ou de bienfaisance. Le droit fédéral ne définit pas ces notions, mais on peut considérer que les bénéfices ne doivent pas servir à l’accomplissement de tâches de droit public (cf. par ex. art. 7, al. 2 IKV). Il incombera comme jusqu’ici aux cantons d’assurer ces engagements dans le cadre de leurs compétences et de leurs obligations pour régir la répartition des moyens financiers.

IV. Lutte contre la dépendance au jeu

Les loteries, qui sont exploitées selon les possibilités technologiques actuelles, peuvent être plus problématiques, sous l’aspect de la dépendance au jeu, que les classiques loteries de billets en papier. La LL ne contient aucune disposition explicite sur des concepts sociaux ou des mesures pour la lutte contre la dépendance au jeu. Néanmoins, les sociétés de loterie et les autorités d’octroi d’autorisations examinent aujourd’hui déjà, lors de l’évaluation de nouveaux produits de loterie, les moyens de prévenir, par des mesures appropriées, une éventuelle menace de dépendance. Par la nouvelle convention, l’instance d’octroi des autorisations doit être expressément tenue, avant d’accorder une autorisation, d’examiner le potentiel de dépendance d’un jeu de loterie et, en cas de nécessité, d’empêcher, par des conditions et des prescriptions, une pratique excessive du jeu. Entrent en considération, par exemple, une limitation des possibilités d’accès et des enjeux ou le ralentissement artificiel du déroulement électronique d’un jeu de loterie. Lors de l’examen d’un risque éventuel de dépendance, l’autorité d’octroi des autorisations doit tenir raisonnablement compte de la protection de la jeunesse, par exemple en fixant une limite d’âge pour l’accès aux loteries.

Pour rendre possibles des mesures appropriées de prévention et de lutte contre la dépendance au jeu, les sociétés de loterie devraient fournir les moyens financiers utiles. Les cantons sont aujourd’hui déjà actifs dans le domaine de la prévention médicale et disposent de connaissances spécifiques et de certaines structures. Pour plus d'efficacité, il faut obliger les sociétés de loterie à verser directement au canton les moyens de prévention et de lutte contre la dépendance, par le biais d'une taxe prélevée sur les bénéfices des jeux. Les cantons peuvent collaborer pour engager ces moyens de manière ciblée et intercantonale. En particulier, la convention permet également aux cantons de soutenir les concepts et campagnes des sociétés de loteries, ou de charger celles-ci de leur mise sur pied.

V. Droit de procédure et voies judiciaires

1. Droit de procédure

Il n’existe pas de droit de procédure intercantonal général. Si plusieurs cantons assument une tâche de manière coordonnée, chaque canton applique en règle générale le droit matériel coordonné selon son droit de procédure. Si une tâche est assurée en commun, par exemple par une institution commune, on peut soit renvoyer à un droit de procédure existant soit créer un nouveau droit de procédure pour la réalisation commune.

Dans le présent cas, il s’agit de la réalisation commune d’une tâche. A priori on peut donc envisager le renvoi à un droit existant ou l’élaboration d’un nouveau droit intercantonal de procédure. Il faut cependant considérer qu’il s’agit ici d’une convention touchant l’ensemble de la Suisse et qu’il faut par conséquent prendre en compte des procédures en plusieurs langues. L’idée s’impose par conséquent de prévoir des voies de procédure de droit fédéral.

 
2. Protection juridique intercantonale

On reproche aussi constamment, entre autres, à la collaboration intercantonale d’offrir une protection juridique insuffisante. De l’avis unanime, une protection juridique appropriée doit être garantie dans la nouvelle convention. Il est envisagé par conséquent d’instituer une autorité judiciaire qui tranche à titre d’autorité intercantonale en cas de plaintes contre des décisions d’organes intercantonaux. Cela correspond aux buts du projet de loi sur le Tribunal fédéral, dans la mesure où le Tribunal fédéral ne doit encore en principe examiner que des décisions de premières instances judiciaires. Une condition préalable est la création d’autorités judiciaires intercantonales. Dans le cadre de la réforme de la justice – qui n’est d’ailleurs pas encore entrée en vigueur – l’article 191b, alinéa 2 Cst. prévoit que les cantons instituent des autorités judiciaires communes pour l’examen de différends de droit public.
 
3. Prétentions de droit

a) sur une autorisation de loterie

Selon l'arrêt du Tribunal fédéral 127 II 264, 270, l’autorisation de loterie doit être classée comme autorisation d’exception, entre une autorisation de police avec prétentions de droit si les conditions sont remplies et une concession sans prétentions de droit sur son octroi. Aucune prétention de droit n’existe en effet, comme pour une concession, sur l’octroi d’une autorisation de loterie, mais une décision négative peut être contestée, contrairement à la concession, non seulement pour des lacunes de procédure, mais encore par certaines objections matérielles. La convention intercantonale ne crée pas non plus de prétentions de droit sur une autorisation. Cependant, les décisions des organes de la convention peuvent être attaquées devant l’autorité judiciaire intercantonale. En dernière instance, la voie du Tribunal fédéral reste ouverte à une plainte contre la convention.
 
b) sur les moyens financiers des fonds de loterie cantonaux

La convention intercantonale n’envisage pas de prétentions de droit sur l’attribution de montants par les fonds de loterie et de paris cantonaux. Il n'est pas prévu non plus que les décisions des instances compétentes pour l’attribution de subventions puissent être contestées auprès d’un organe intercantonal. Chaque canton devra décider pour lui-même si, dans le droit cantonal interne, une voie de recours doit être envisagée.

VI. Questions particulières

1. Monopole

La situation de monopole existant actuellement sur la base de l’IKV et de la Convention ne sera pas touchée par la présente convention. Les deux conventions actuelles devraient perdurer. Elles sont aussi déterminantes, à côté de la LL, pour l’instance unique d’octroi d’autorisations. Par conséquent, l’introduction d’une réglementation explicite dans la nouvelle convention, fixant ou confirmant l’existence du monopole, ni ne s’impose ni n’a de sens.
 
2. Modification de conventions intercantonales existantes

La nouvelle convention vise à l’article 2 l’application uniforme et coordonnée du droit sur les loteries, la protection de la population contre des effets socialement néfastes de loteries et paris de même que l’affectation transparente des bénéfices des loteries et paris sur le territoire des cantons partenaires. Elle poursuit ainsi formellement un autre but que les deux conventions existantes qui, en premier lieu, créent des sociétés de loterie et obligent les cantons à n’accorder d’autorisations qu’à elles. La nouvelle convention peut donc en grande partie se limiter à la réglementation de questions organisationnelles et à la définition de certaines conditions cadres. Cependant, il faut trouver un nouvel accord sur différentes questions de fond, déjà régies dans les deux conventions existantes, mais qui ne peuvent pas être reprises sans entraver la poursuite des buts de la nouvelle convention. Il en résulte inéluctablement des incompatibilités entre la nouvelle convention et l’IKV ou la Convention.

Comme on l'a vu au point C.II.2.d, des dispositions contraires de l’IKV ou de la Convention annuleraient en partie les effets de la nouvelle convention. Le groupe de travail est donc unanimement d’avis que la nouvelle convention, pour des raisons de clarté, doit s’exprimer sur la question de sa relation à l’IKV et à la Convention.

Les incompatibilités avec les dispositions de la nouvelle convention peuvent être levées de différentes manières. On peut penser que l’acceptation de la nouvelle convention entraînera des adaptations des deux conventions existantes ou que les normes contraires de ces deux textes seront sans autre abrogées. Le projet se prononce pour une autre variante, selon laquelle les dispositions contrevenant à la nouvelle convention sont suspendues. Tant que la nouvelle convention sera en vigueur, leur application cessera. Elles seront ainsi à nouveau immédiatement valides dès que la nouvelle convention ne sera plus en vigueur. Cette solution présente l’avantage que les conventions existantes ne doivent pas être révisées maintenant et que, même si la nouvelle convention cesse d’être appliquée, leur révision ne s’imposera pas. Cette réglementation est possible parce que tous les cantons partenaires des deux conventions existantes doivent aussi obligatoirement approuver la nouvelle convention. On renoncera à une mention explicite des dispositions à suspendre parce que leur étendue peut varier selon l’évolution future des différentes conventions. Pour le moment, le groupe de travail considère les articles 6 IKV et 7 Convention comme incompatibles. Leur application doit être suspendue.
 
3. Exploitation de loteries et paris dans les différents cantons

Lors de l’examen d’une demande d’autorisation, la nouvelle instance d’octroi des autorisations créée par la convention appliquera exclusivement le droit fédéral pour savoir si une loterie remplit les conditions nécessaires. Ses décisions auront validité pour tous les cantons adhérant à la convention. La question se pose alors de savoir si un droit de veto contre l’octroi d’autorisations doit être accordé, pour leur territoire cantonal, à des cantons qui, s’appuyant sur l’article 16 LL, ont édicté des dispositions restrictives pour des loteries servant à des buts d’utilité publique ou de bienfaisance ou connaissent d’autres limitations cantonales sur les jeux de hasard.

Le transfert de la compétence d’octroi des autorisations des cantons à l’instance d’autorisation à créer répond à la volonté expresse des cantons de voir examinées ou autorisés selon des critères uniformes les loteries et paris exploités sur un plan intercantonal ou sur l’ensemble de la Suisse. L’instance d’octroi des autorisations décide par représentation des cantons, ceux-ci étant par conséquent liés par ces décisions. L’introduction d’un droit de veto entre en contradiction avec ce principe, le système nouvellement créé d’octroi d’autorisations étant compromis par des intérêts cantonaux isolés. Les intérêts cantonaux peuvent cependant être à tel point importants que la possibilité devrait être offerte aux cantons de prendre en compte des différences cantonales existant dans le domaine des jeux de hasard. Les cantons, par exemple, dans lesquels les appareils à sous servant aux jeux (de hasard ou d’adresse) sont interdits, pourraient être amenés à ne pas autoriser l’introduction de loteries électroniques si leur forme et leur pratique ressemblent trop à celles des appareils à sous. Avant l’octroi d’une autorisation, les différents cantons doivent par conséquent notifier si la loterie ou le pari envisagés peuvent être exploités ou non sur leur territoire. L’autorité d’octroi d’autorisations communique ensuite à la société de loterie, avec la décision d’homologation, dans quels cantons la loterie peut être organisée.

La procédure dans laquelle intervient la décision sur la praticabilité d’une loterie ou d’un pari dans un canton se fonde sur le droit cantonal correspondant. La notification de l'autorisation de loterie se fait toutefois en coordination avec la décision d'homologation, et par une instance d'autorisation unifiée.
 
4. Problématique de l’imposition

L’imposition des gains de loterie ne fait pas partie des thèmes du mandat du groupe de travail. Cependant, après que la commission d’experts de la Confédération pour la révision de la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels, dans son rapport du 25 octobre 2002, a pris position de manière exhaustive sur la problématique de l’imposition et a soumis, lors de la procédure de consultation, une proposition de solution acceptée par la majorité des cantons, quelques remarques sur le sujet se justifient dans le présent rapport.

Selon le principe d’imposition de l’ensemble des revenus prévalant dans le droit sur l’imposition des revenus de la Confédération et des cantons, non seulement les gains de loteries et d’opérations assimilables à des loteries sont imposables à titre de revenus, mais aussi tous les autres revenus provenant de jeux, de paris et de concours. Ce principe n’est rompu que si, comme dans la loi sur les maisons de jeu, une norme légale expresse le précise. Pour les loteries ce n’est, comme déjà dit, pas le cas. L’impôt anticipé, de son côté, frappe les gains en espèces de plus de 50 francs en tant qu’impôt sécuritaire pour les impôts directs. Il en résulte aujourd’hui deux problèmes particuliers. D’un côté, la charge administrative est très élevée pour les organisateurs de loteries et paris et pour les gagnants par rapport à la limite relativement basse de 50 francs pour l’impôt anticipé. Pour chaque gain de plus de 50 francs, une attestation d’impôt anticipé doit être remise. D’un autre côté, les gains en nature ont très fortement augmenté de volume. Pour autant que les noms des gagnants soient rendus publics, cela conduit lors de l’imposition à des situations d’inégalité de droit.

Selon l’état de la législation au 1er janvier 2001 pour la Confédération et les cantons, les gains provenant de jeux sont imposés conjointement aux autres revenus dans 19 cantons et à la Confédération. Six cantons appliquent une procédure de déclaration d’impôts spéciaux avec, en partie, des tarifs particuliers. Les systèmes cantonaux d’imposition ne se distinguent cependant pas seulement dans le domaine de la charge fiscale, mais encore par des différences dans les seuils de franchises et les frais déductibles.

La commission d’experts envisageait par conséquent de prendre ses distances d’avec l’imposition ordinaire actuelle des revenus par gains et d’avec l’impôt anticipé qui leur est lié à titre d’impôt de sécurité. L’actuelle imposition des revenus par gains devrait être remplacée par un impôt sur les revenus à la source, avec délimitation d’une franchise. Le projet de loi envisageait aussi, en conséquence, un complément à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct (LIFD))[7] et à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID))[8]. La Conférence des directeurs des finances, lors de la consultation, a salué sans réserve le passage proposé à un impôt à la source. De même, 22 cantons, la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries et SWISSLOS ont approuvé cette proposition. Une modification des lois fédérales citées par voie de convention est cependant exclue. Ce sera par conséquent l’affaire du législateur fédéral d’envisager les modifications légales utiles lors d’une circonstance appropriée.
 
5. Taxes d’autorisation

Les cantons prélèvent aujourd’hui, en partie sur l’autorisation de loteries, des «taxes» qui peuvent atteindre jusqu’à six pour cent, dans certains cas jusqu’à dix pour cent du plan de tirage. Des prélèvements d’un tel niveau s’éloignent du principe fondamental de couverture des coûts pour la détermination de taxes; ils revêtent ainsi le caractère d’impôts. La convention ne prévoit par conséquent que le prélèvement de taxes couvrant les coûts, pour la commission comme pour les cantons.

E. Remarques sur les différentes dispositions de la convention

I. Dispositions générales

Art. 1  Objet
Le champ d’application de la présente convention se limite aux opérations dites grandes loteries exploitées par les sociétés de loterie existantes; il est déterminé par l’extension territoriale d’une loterie ou d’un pari. La convention n’englobe donc pas les loteries dites petites loteries. Celles-ci sont, en termes de montant, plus petites que celles émises par les sociétés de loterie et ne sont, en règle générale, organisées que dans le canton où se situe l’événement ou la réalisation dont le soutien est le but de la loterie. L’IKV établit la différence entre grandes et petites loteries selon le nombre d’habitants des différents cantons (art. 8, al. 1 IKV). Par voie de conséquence, les cantons partenaires fixent des plans de tirages maximaux variables pour les petites loteries. Les cantons partenaires de la Convention ont au contraire définit les petites loteries en termes de montant (plan de tirage maximal CHF 100 000, art. 6 Convention). Ces réglementations différenciées ne sont pas touchées par la présente convention. L’article 1 de la convention garantit en outre que les petites loteries susmentionnées, dont les billets sont vendus dans plus d’un canton, ressortissent également à la compétence d’autorisation des différents cantons.

Art. 2  But
Selon la réglementation actuelle, les loteries exploitées dans plusieurs cantons ou sur l’ensemble de la Suisse nécessitent l’autorisation de tous les cantons concernés (cf. commentaires sous D.II.). Cette règle de compétence des cantons s’avère – selon de nombreuses critiques – peu claire, compliquée et conduit à une interprétation hétérogène du droit fédéral et à une surveillance non satisfaisante des entreprises de loteries et de paris. La présente convention a donc pour but de créer une seule instance d’octroi des autorisations et de surveillance, qui garantisse une application uniforme du droit fédéral, dans le domaine des loteries et paris exploités sur un plan intercantonal ou sur l’ensemble de la Suisse avec des buts d’utilité publique ou de bienfaisance au sens de la LL.

La convention doit en outre engager les cantons à instaurer la transparence dans l’affectation de l’argent des fonds cantonaux de loterie et de paris en instituant, par des arrêtés cantonaux, des instances et des critères de répartition de même que des modes de publication de l’affectation des moyens financiers.

La convention poursuit encore le but de combattre les effets socialement nuisibles de loteries et de paris.

II. Organisation

Art. 3  Organes
L’article 3 mentionne les organes auxquels reviennent, selon la convention, des attributions et des tâches.
 

1. Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries

Art. 4  Compétence
L’instance d’octroi d’autorisations créée par la convention doit être la représentante des cantons partenaires et relever de leur surveillance. En conséquence, l’organe suprême de la convention doit être la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries. La Conférence est autorité d’élection et d’approbation.
 
2. Commission des loteries et paris

Art. 5  Composition
La commission doit être indépendante. On le garantit par la définition des personnes qui ne sont pas éligibles. Les différences régionales existant dans le domaine des loteries de même que les intérêts de la Loterie Romande et de SWISSLOS sont équitablement pris en considération par la composition de la commission requise (art. 5).

Art. 6  Organisation
La commission s’organise elle-même, à l’exception de la désignation de la présidence. Le règlement interne, le rapport de gestion, les comptes annuels (examinés par un organe de révision indépendant) de même que le budget doivent cependant être soumis pour approbation à l’autorité élective (art. 6, al. 1 et 2).

Un secrétariat secondera la commission pour la préparation des décisions et pour l’exercice de la surveillance. Ce secrétariat ne doit pas absolument être conduit comme organe indépendant. La charge de travail mise en œuvre aujourd’hui par les autorités cantonales pour la Loterie Romande et SWISSLOS, dans le cadre de leurs tâches générales d’autorisation de loteries et de surveillance, ne peut que difficilement être estimée. L’effort à fournir à l’avenir est également difficile à évaluer. Il serait dès lors opportun que les travaux de secrétariat encourus par la commission soient assumés par l’unité administrative existante d’un canton. La convention laisse cette possibilité ouverte en envisageant la conclusion d’un contrat de prestation avec des tiers (art. 6, al. 3).

Art. 7  Compétence
La tâche de la commission consiste à examiner les demandes des sociétés de loterie, à prendre des décisions de même qu’à veiller de manière générale au respect des prescriptions légales et des conditions relatives aux autorisations (art. 7, 14 et 20).
 
3. Commission de recours

Art. 8  Composition
Art. 9  Organisation
Art. 10  Compétence
La collaboration intercantonale doit garantir une protection juridique adéquate. A cet effet et à titre d’organe de la convention, une commission de recours est instituée comme autorité judiciaire de dernière instance (art. 10). La convention se limite à la réglementation de l’essentiel. Composition et organisation correspondent à celles de la commission des loteries et paris (art. 8 et 9).

En lieu et place de la création d’un nouvel organe de la convention, la tâche de la protection juridique pourrait être confiée à une institution existante. Ce pourrait être en premier lieu un tribunal administratif cantonal (par exemple celui d’un canton bilingue). Cette variante présente en effet l’avantage d’œuvrer avec des structures existantes et des procédures éprouvées et ainsi de réduire au minimum la charge de la coordination. On pourrait cependant objecter qu’il ne s’agirait pas là d’une autorité judiciaire intercantonale, mais que des juges cantonaux devraient se prononcer sur une cause intercantonale. On pourrait encore reprocher à un tribunal cantonal une composition qui ne tienne pas compte des particularités régionales, au contraire d’un organe propre à la convention.
 
4. Droit applicable

Art. 11  Généralités
Art. 12  Publications
Art. 13  Droit de procédure
Il convient de définir le droit applicable aux activités des organes de la convention. A la procédure suivie par les organes de la convention s’appliqueront – pour autant que rien d’autre n’ait été précisé – les dispositions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative[9]; par ailleurs les dispositions du droit fédéral prévalent par analogie (art. 11 et 13). La publication (art. 12) de même que la procédure devant la commission de recours (art. 21, al. 2) sont expressément réglées.

III. Autorisation et surveillance de loteries et paris exploités sur le plan intercantonal ou sur l’ensemble de la Suisse

1. Autorisations

Art. 14  Homologation
Les homologations de loteries et paris relevant de cette convention sont du ressort de la commission des loteries et paris (art. 14, al. 1). La commission examine les demandes et mène la procédure de requête. Avant de notifier les décisions, elle les communique aux cantons concernés (art. 14, al. 2).

Art. 15  Autorisation d'exploitation
Sur la base de l'homologation, les cantons doivent statuer dans les trente jours quant à l'exploitation sur son territoire de la loterie ou du pari en question. L'avis des cantons se limite en principe à l'admission ou au rejet de la loterie ou du pari tel qu'il a été autorisé dans la décision d'homologation. Les cantons ne peuvent fixer de charges s'écartant de l'homologation ou changeant le déroulement technique du jeu. En particulier, ils ne peuvent pas modifier le rapport des mises (taux de redistribution). Ils peuvent en revanche imposer sur leur territoire des limitations de l'offre en produits assimilables aux loteries, sous l'aspect du lieu ou du nombre, dans l'intérêt de la lutte contre la dépendance au jeu et de la protection de la jeunesse. Chaque canton transmet à la commission sa décision concernant l'exploitation.

Art. 16  Notification de la décision
Lorsque les décisions des cantons concernant l'exploitation est remise à la commission, celle-ci, en tant qu'organe de coordination, notifie à la société la décision d'homologation et les autorisations d'exploitation des cantons qui admettent l'exploitation sur leur territoire.

 
2. Dépendance au jeu et publicité

Art. 17  Mesures de prévention contre la dépendance au jeu
L’instance d’octroi des autorisations est tenue de combattre la dépendance au jeu par des mesures appropriées. Cela inclut d’une part l’examen du potentiel de dépendance d’une nouvelle loterie ou d’un nouveau pari avant l’octroi de l’autorisation, d’autre part la vérification de l’efficacité des limitations imposées (art. 17, al. 1).

La responsabilité des organisatrices de loteries et paris elles-mêmes doit être engagée dans la mesure où elles peuvent être contraintes à l’application de mesures par l’instance d’octroi des autorisations (art. 17, al. 2).

Art. 18  Taxe sur la dépendance au jeu
Les sociétés de loterie doivent pourvoir au financement de mesures de prévention et de lutte contre la dépendance au jeu sous forme d’une taxe sur cette dépendance. Les entreprises de loteries et de paris versent aux cantons une taxe de 0,5 pour cent des bénéfices bruts enregistrés par les différents jeux sur leurs territoires cantonaux (art. 18, al. 1). Les cantons s’engagent à une affectation des moyens conforme au but poursuivi. Ils peuvent collaborer entre eux à cet effet (art. 18, al. 2).

Art. 19  Publicité
Une interdiction générale de publicité pour les loteries et paris ne se justifie pas. D’un autre côté, les effets socialement nuisibles du jeu doivent être évités dans la mesure du possible. La loi sur les maisons de jeu autorise ces dernières à faire de la publicité de manière discrète (cf. art. 33 LMJ[10]; message sur la LMJ du 26.2.1997 , p. 38 s.)[11]. Cette disposition devrait aussi valoir pour les loteries et paris (art. 19). Le projet de la commission d’experts prévoyait une disposition identique à celle proposée ici pour la révision de la loi sur les loteries.

 
3. Surveillance

Art. 20
L’instance d’octroi des autorisations veille au respect des prescriptions par les entreprises de loteries et paris concernées par la convention et prend les mesures qui s'imposent lorsque des violations sont constatées (art. 20, al. 1). Cette surveillance comprend également les actions menées contre les loteries et paris étrangers.

Les entreprises de loteries et paris exercent aujourd’hui leurs activités soumises à surveillance légale dans les endroits les plus divers. En particulier, les tirages ont souvent lieu hors de la compétence du canton d'émission de la loterie, ce qui rend indispensable le contact avec les autorités locales. L’autorité centrale d’octroi des autorisations doit par conséquent pouvoir déléguer la surveillance (par exemple pour les tirages) à une autorité de la place (art. 20, al. 2).

Si les conditions liées à une autorisation ne sont plus remplies, l’autorité d’octroi la retire (art. 20, al. 3).

 
4. Taxes

Art. 21 De la commission
Les sociétés organisatrices de loteries et de paris doivent prendre en charge les coûts de la commission des loteries et paris, ainsi que du secrétariat. Par principe on percevra des taxes ne dépassant pas la couverture des coûts. La commission peut percevoir une taxe annuelle pour couvrir son activité de surveillance; cette taxe annuelle sera proportionnée aux recettes brutes de l'organisateur.

Art. 22 Des cantons
Si les cantons agissent pour les sociétés de loteries et de paris, elle peuvent également percevoir pour cela une taxe couvrant les coûts.

 
5. Protection juridique

Art. 23
Les arrêtés et décisions des organes de la convention peuvent être contestés devant la commission de recours (art. 23, al. 1). La procédure devant la commission se fonde sur la future loi sur le tribunal administratif de la Confédération. Jusqu’à son entrée en vigueur, la PA doit être appliquée de manière analogue (art. 23, al. 2). La commission de recours prélève pour ses décisions des émoluments couvrant les coûts (art. 23, al. 3).

IV. Fonds de loterie et de pari et répartition des moyens financiers

Art. 24  Fonds de loterie et de pari
Art. 25  Instance de répartition
Art. 26  Critères de répartition
Art. 27  Décisions
Art. 28  Rapport
L’affectation des bénéfices nets des loteries et paris reste l’affaire de chaque canton. La convention devrait cependant engager les cantons à inscrire obligatoirement l’instance et les critères de répartition dans le droit cantonal (cf. aussi commentaires sous D.III. et D.V.3.b). Au sens de la transparence exigée, les montants attribués à partir du fonds devraient être publiés dans des rapports annuels. Pour l’essentiel, les dispositions de la convention se réfèrent à la réglementation du projet de la commission d’experts.

Les entreprises de loteries et paris versent leurs bénéfices aux cantons dans lesquels elles ont exploité leurs loteries et paris (art. 21, al. 2). La convention ne touche pas aux clés de répartition actuelles. L’attribution des bénéfices produits par les sociétés de loterie aux différents fonds cantonaux continue d’intervenir selon les dispositions de l’IKV (art. 5) et de la Convention (art. 5). Devrait persister aussi la possibilité de l'attribution préalable d’une partie du bénéfice à des institutions d’importance nationale (art. 21, al. 3). Cela concerne aujourd'hui en priorité le sport. Swiss Olympics et l'Association suisse de football reçoivent leur part provenant des paris sportifs avant l'attribution des bénéfices aux cantons.

V. Dispositions finales

Art. 29  Entrée en vigueur

Art. 30  Durée de validité, résiliation
Les cantons aspirent à une convention pour l’ensemble de la Suisse. De ce fait, l’entrée en vigueur est soumise à l’adhésion de tous les cantons. La déclaration d’adhésion du dernier canton à la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries entraîne automatiquement l’entrée en vigueur de la convention (art. 29). Cela signifie aussi que la résiliation d’un seul canton met déjà fin à la convention. Un départ n’est par conséquent pas possible. Par ailleurs, la convention doit être conclue pour une durée illimitée, mais avec une possibilité de résiliation annuelle. Cependant, pour qu’une certaine continuité de même qu’une permanence du droit puissent être assurées, la convention devrait rester non résiliable pendant 10 ans (art. 30).

Art. 31  Modification de la convention
La révision de la convention déroge au principe de permanence. Chaque canton ainsi que la commission des loteries et paris peuvent demander une révision en tout temps (art. 31, al. 1).

Art. 32  Dispositions transitoires
En droit transitoire, il est précisé que la convention n’exerce aucune influence sur les décisions prises précédemment. Les autorisations (d'émission ou d'organisation) octroyées selon le droit actuel gardent leur validité dans la mesure où aucune échéance n'est prévue (art. 32, al.1). En revanche, pour que les jeux autorisés sous l'ancien droit puissent être organisés dans des cantons pour lesquels l'autorisation n'a pas été donnée précédemment, demandes et propositions doivent être adressée à la Commission des loteries et paris, qui les examine selon la nouvelle convention (art. 32, al. 2).

Les nouveaux jeux seront également examinés par la Commission des loteries et paris, tout comme les prolongation et renouvellements des autorisations et décisions, si la demande est adressée après l'entrée en vigueur de la convention (art. 32, al.4).

Art. 33  Relation avec des conventions intercantonales existantes
Les deux conventions régionales IKV et Convention doivent subsister intégralement. Leur relation avec la nouvelle convention est réglée à l’article 34. Les dispositions incompatibles avec celles de la nouvelle convention seront suspendues dès que la nouvelle convention prendra effet. La présente disposition renonce à la mention explicite des points de réglementation à suspendre, parce que leur étendue peut varier selon l’évolution des différentes conventions (cf. commentaires sous D.VI.2).